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招拍掛與協議出讓的區別與聯系
編輯者:【管理員】 更新日期:【2013-03-25】
    協議出讓方式,是法定的國有土地使用權出讓方式之一,也曾經是最重要最常用的政府供地方式。《城市房地產管理法》第12條規定:“土地使用權出讓,可以采取拍賣、招標或者雙方協議的方式。”所謂協議出讓,一般認為,就是政府與土地使用者以協議方式簽定土地使用權出讓合同,土地使用者支付相應的出讓金,國家把一定期限的國有土地使用權讓渡給土地使用者。我國實行土地使用制度改革以來,土地作為一種特殊商品,逐步從無償無限期逐步過渡為有償有限期使用,而協議出讓是有償供地的主要方式之一。盡管協議方式具有政府對地價較易控制、靈活性大的特點,但沒有引入充分的競爭機制,缺乏公正性,不利于公平競爭。可以說,以協議方式為主的土地市場,仍是不夠發達、不夠公開、不夠公正、不夠公平的市場,容易滋生以權謀私、權錢交易等腐敗現象。針對協議出讓中的種種問題,2003年6月11日,國土資源部以21號部令發布了《協議出讓國有土地使用權規定》,對于進一步規范土地市場秩序,保證政府供應土地使用權的公開、公平、公正,優化土地資源配置,遏制腐敗現象,必將發揮重要作用。
   協議出讓與招標拍賣掛牌出讓,有很多相近之處,比如兩者都是政府有償供應土地使用權的重要方式,都要簽定出讓合同,受讓人都要繳納土地出讓金,都要編制并公布出讓計劃。但協議與招標拍賣掛牌畢竟是兩種不同的出讓方式,也存在著區別,主要有以下三點:
   一是適用范圍不同。這也是兩者最重要的區別。《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》(國土資源部令第11號)第4條明確了招標拍賣掛牌的范圍,規定:商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地,必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。前款規定以外用途的土地的供地計劃公布后,同一宗地有兩個以上意向用地者的,也應當采用招標、拍賣或者掛牌方式出讓。21號令第3條采取排除法確定了協議出讓的適用范圍,即:只適用于除法律、行政法規、部門規章規定必須招標拍賣掛牌的情況,實踐中主要是工業用地、倉儲用地及政府為調整經濟結構、實施產業政策而需要給予優惠、扶持的項目等。由此可以看出,按照公開、公平、公正的原則,招標拍賣掛牌方式是“一般”,而協議方式是“特殊”,招標拍賣掛牌出讓的范圍要比協議出讓的范圍大得多。
   二是土地使用權出讓金形成方式不同。協議出讓是采取政府與土地使用者協商的方式,而招標拍賣掛牌出讓則是競價的方式。雖然都是有償供地的方式,但招標拍賣掛牌出讓要比協議出讓更加公開、透明,更具有競爭性,國家的土地資產收益更能得以體現。
   三是最低價確定的原則不同。21號令第5條規定:協議出讓的最低價不得低于新增建設用地的土地有償使用費、征地(拆遷)補償費用以及按照國家規定應當繳納的有關費用之和,有基準地價的,不得低于基準地價的70%。而11號令第10條規定,確定招標拍賣掛牌的標底或者底價,要根據土地估價結果和政府產業政策綜合確定。
   應當講,協議出讓與招標拍賣掛牌出讓,互相配合,互為補充,共同構筑了比較完善的有償使用方式(從理論上講,國有土地租賃同樣適用協議方式和招標拍賣掛牌方式)。21號令第9條規定: 同一地塊有兩個或者兩個以上意向用地者的,市、縣人民政府國土資源行政主管部門應當按照《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》,采取招標、拍賣或者掛牌方式出讓。也就是說,協議出讓隨時可以向招標拍賣掛牌出讓“轉換”,二者是統一的。隨著土地使用制度改革的進一步深入和土地市場的完善,政府會越來越多的采取主動供地的方式,從長遠來看,協議方式應當會逐漸消亡。實際上,目前的掛牌出讓方式已經具備了協議出讓方式的優點,同時也最大限度地避免了協議方式供地的不足。
   關于協議出讓的程序,概括起來講主要包括7個環節:編制并公布出讓計劃、接受意向用地者申請、確定出讓方式、編制出讓方案、確定出讓底價、協議出讓價格并簽定出讓合同、公布出讓結果。

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